Strukturwandel, soziale Verwundbarkeit und staatliche Handlungsfähigkeit in den westdeutschen Transformationsregionen
Arbeitsbericht – Kurzfassung
• Berlin, Juli 2026
- Auftrag und Ausgangspunkt
Die deutsche Transformationsgeschichte wird noch immer überwiegend als Geschichte des ostdeutschen Umbruchs nach 1990 erzählt. Diese Perspektive ist verständlich, aber unvollständig.
Auch zahlreiche westdeutsche Regionen haben seit den 1960er und 1970er Jahren tiefgreifende Strukturbrüche erlebt: das Ruhrgebiet durch den Niedergang von Kohle und Stahl, das Saarland durch den Rückbau von Kohle und Schwerindustrie, Bremen und Bremerhaven durch den Wandel von Werften, Hafenwirtschaft und Industrie.
Der Unterschied liegt vor allem in der Form des Bruchs:
- Ostdeutschland erlebte 1990 einen konzentrierten System-, Eigentums- und Beschäftigungsbruch.
- Westdeutsche Industrieregionen erlebten vielfach eine jahrzehntelange, schrittweise Erosion ihrer industriellen Beschäftigungs- und Milieustrukturen.
Die sozialen Folgen weisen dennoch erhebliche Gemeinsamkeiten auf.
Der Auftrag des Westbeauftragten besteht daher nicht darin, Ost und West gleichzusetzen. Er soll vielmehr sichtbar machen, was unterschiedliche Transformationswege mit Menschen, Familien, Regionen und dem Vertrauen in staatliche Institutionen machen.
- Zentrale Befunde
2.1 Die Industrie ist nicht verschwunden – die industrielle Gesellschaft schon
Am Beispiel Bremen wird der Wandel besonders deutlich.
1970 arbeiteten im Land Bremen rund 123.000 Menschen im Verarbeitenden Gewerbe. Um 2000 waren es noch knapp 40.000.
Die industrielle Wertschöpfung ist dagegen nicht im gleichen Ausmaß zurückgegangen. Moderne Industrie ist produktiver und kapitalintensiver und benötigt erheblich weniger Beschäftigte.
Der gesellschaftliche Bruch besteht deshalb weniger in einer vollständigen Deindustrialisierung als in der Entkopplung von industrieller Wertschöpfung und breiter Beschäftigung.
Der klassische soziale Aufstiegspfad
Ausbildung → Facharbeit → Tariflohn → Familie → Eigenheim → Vermögensbildung → sichere Rente
ist für breite Bevölkerungsschichten schmaler geworden.
2.2 Entscheidend ist nicht nur Einkommen, sondern Vermögensbildung
Bremen weist eine hohe Wirtschaftsleistung auf, gleichzeitig aber ein vergleichsweise niedriges verfügbares Einkommen, hohe Armuts- und Mindestsicherungsquoten und eine geringe Wohneigentumsquote.
Damit wird ein zentraler, bisher unterschätzter Aspekt des Strukturwandels sichtbar:
Nicht allein die Höhe des Arbeitseinkommens entscheidet über die Stabilität einer Mittelschicht, sondern die Fähigkeit, daraus langfristig Vermögen und Sicherheit aufzubauen.
Dies betrifft auch die nächste Generation.
Wo der Industriearbeiter früher mit seinem Einkommen ein Haus abbezahlen konnte, das später an die Kinder vererbt wurde, kann heute ein vergleichbares Einkommen vollständig für Miete, Mobilität und laufende Lebenshaltung aufgewendet werden.
Die Transformation wirkt deshalb über Vermögen und Erbschaften generationenübergreifend.
- Die eigentlichen Verlierer sind häufig nicht arm, sondern kumulativ verwundbar
Der soziale Verlierer des Strukturwandels ist nicht zwingend derjenige, der dauerhaft arbeitslos wird.
Problematischer ist die Kumulation mehrerer Brüche:
Arbeitsplatzverlust → Einkommensrückgang → Statusverlust → Überschuldung → Partnerschaftskrise → soziale Isolation → psychische oder körperliche Erkrankung → Suchtgefährdung → geringere Beschäftigungsfähigkeit → Erwerbsminderung oder Frühverrentung.
Nicht jeder Betroffene durchläuft diese Kette. Sie beschreibt jedoch eine Risikostruktur, die klassische Wirtschaftsindikatoren nur unzureichend erfassen.
Besonders gefährdet sind:
- ältere und geringqualifizierte Arbeitnehmer,
- ehemalige Industriearbeiter,
- Langzeitarbeitslose,
- Alleinerziehende,
- Menschen mit chronischen oder psychischen Erkrankungen,
- überschuldete Haushalte,
- Menschen ohne Vermögenspolster,
- Bewohner strukturschwacher Quartiere.
Der Strukturwandel ist daher nicht nur ein ökonomischer Prozess. Er kann zu einem gesundheitlichen, familiären und sozialen Prozess werden.
- Migration: Bestandteil, Puffer und neue Herausforderung
Migration darf weder als Ursache der westdeutschen Strukturkrise noch als bloße Begleiterscheinung verstanden werden.
Die Arbeitsmigration der 1960er und 1970er Jahre war Bestandteil der industriellen Expansion. Migrantische Beschäftigte wurden Teil der klassischen Arbeiterschaft und anschließend ebenso von Deindustrialisierung und Arbeitsplatzverlust betroffen.
Seit den 1990er Jahren übernimmt Zuwanderung zusätzlich eine wichtige demografische Pufferfunktion. Gleichzeitig konzentrieren sich in bestimmten Stadtteilen soziale Problemlagen, in denen industrielle Erosion, niedrige Qualifikation, Arbeitslosigkeit, Armut und Migration zusammentreffen.
Daraus folgt:
Migration hat die westdeutsche Transformation weder verursacht noch einfach kompensiert. Sie war zunächst Teil der industriellen Gesellschaft, wurde anschließend zum demografischen Puffer und ist heute ein eigenständiger Bestandteil der postindustriellen Gesellschaft.
Politik sollte daher nicht ethnische Zugehörigkeit, sondern konkrete soziale Risikolagen adressieren. - Ost und West: unterschiedliche Brüche, ähnliche Verwundbarkeiten
Der Osten erlebte einen abrupten Systemwechsel. Der Westen erlebte vielfach eine langsame Erosion.
Gemeinsam sind dennoch Erfahrungen wie:
- Entwertung beruflicher Qualifikation,
- Verlust des Betriebs als sozialem Mittelpunkt,
- Abwanderung jüngerer Generationen,
- Auflösung von Gewerkschafts-, Vereins- und Nachbarschaftsmilieus,
- fehlende Vermögensbildung,
- Status- und Kontrollverlust,
- sinkende regionale Zukunftserwartungen,
- politische Entfremdung.
Die zentrale Gemeinsamkeit lautet:
Menschen erleben einen Bruch zwischen dem gesellschaftlichen Versprechen „Leistung führt zu einem sicheren und besseren Leben“ und ihrer eigenen Biografie.
Der Osten erlebte diesen Bruch abrupt.
Teile des Westens erleben ihn seit Jahrzehnten schleichend.
- Ein neuer Transformationsfaktor: institutionelle Überforderung
Die Untersuchung zeigt einen weiteren, bislang unterschätzten Zusammenhang.
Während sich wirtschaftliche und soziale Lebenswelten beschleunigt verändern, ist der Staat durch eine Vielzahl von Zuständigkeiten, Verfahren, Nachweispflichten, Förderprogrammen und institutionellen Schnittstellen komplexer geworden.
Das Problem ist dabei nicht schlicht „zu viel Staat“.
Es lautet vielmehr:
Zu viele Zuständigkeiten, zu viele Verfahren und zu wenig Koordination.
Dies trifft Menschen mit geringen Ressourcen besonders stark.
Ein hochqualifizierter Bürger kann einen komplizierten Antrag bearbeiten, einen Steuerberater beauftragen oder Widerspruch einlegen.
Ein 57-jähriger ehemaliger Industriearbeiter nach Arbeitsplatzverlust, eine alleinerziehende Mutter oder ein psychisch erkrankter Mensch kann daran scheitern.
Damit wird Bürokratie zu einer sozial ungleich verteilten Belastung. - Vom Antragsteller zum Lebensfall
Der Staat organisiert sich nach Behörden:
Arbeitsmarkt – Gesundheit – Soziales – Wohnen – Familie – Bildung – Migration.
Das Leben des Betroffenen funktioniert jedoch anders.
Ein Strukturbruch kann lauten:
Arbeitsplatzverlust → Einkommensrückgang → psychische Erkrankung → Partnerschaftskrise → Überschuldung → Wohnungsproblem → Arbeitsunfähigkeit.
Für den Staat sind das sieben Zuständigkeiten.
Für den Betroffenen ist es eine einzige Krise.
Daraus folgt ein grundlegender Reformansatz:
Der Staat muss stärker nach Lebenslagen als nach Behörden organisiert werden. - Politische Handlungsstrategie
Die Bundesregierung sollte Strukturpolitik nicht länger primär als Ansiedlungs-, Infrastruktur- und Wachstumsförderung verstehen.
Erforderlich ist eine Politik der sozialen Resilienz von Regionen und Biografien.
Maßnahme 1: Bundesprogramm „Transformationsregionen“
Ein dauerhaftes Bundesprogramm für besonders vom Strukturwandel betroffene Regionen.
Nicht nur Ostdeutschland, sondern ausdrücklich auch:
Ruhrgebiet – Saarland – Bremen/Bremerhaven – ehemalige Industrieregionen und Hafenstandorte.
Förderkriterium soll nicht die Himmelsrichtung, sondern ein Transformationsindex sein:
Industrieverlust + Beschäftigung + Einkommen + Vermögensbildung + Wohneigentum + Demografie + Abwanderung + Gesundheitsindikatoren + soziale Infrastruktur.
Damit entsteht ein gesamtdeutsches Instrument für Transformationsfolgen.
Maßnahme 2: Persönliches Transformationskonto
Bei absehbarem Strukturwandel darf der Staat nicht erst nach der Kündigung reagieren.
Beschäftigte in gefährdeten Branchen erhalten ein persönliches Transformationskonto für:
- Weiterbildung,
- Berufswechsel,
- Qualifizierung,
- zeitlich begrenzte Einkommenskompensation,
- Mobilität,
- gegebenenfalls Unternehmensgründung.
Priorität haben Beschäftigte über 45 ohne akademischen Abschluss.
Ziel ist nicht, Menschen möglichst schnell aus der Arbeitslosenstatistik zu entfernen, sondern Erwerbsfähigkeit, Einkommen und sozialen Status zu erhalten.
Maßnahme 3: Vermögensbildung zur Säule der Strukturpolitik machen
Strukturpolitik muss stärker als Vermögenspolitik verstanden werden.
Für Haushalte mit niedrigen und mittleren Einkommen in Transformationsregionen sollten gefördert werden:
- Wohneigentum,
- Genossenschaftsanteile,
- betriebliche Altersvorsorge,
- langfristige Sparmodelle,
- generationenübergreifende Übertragung kleiner Immobilienvermögen.
Ziel:
Nicht nur Arbeitsplätze schaffen, sondern die Fähigkeit stärken, aus Arbeit dauerhaft Sicherheit und Vermögen zu bilden.
- Maßnahme 4: „Gesund durch Transformation“
Gesundheitliche Folgen des Strukturwandels müssen systematisch behandelt werden.
In Transformationsregionen sollen niedrigschwellige Zentren entstehen, die verbinden:
- psychische Gesundheitsversorgung,
- Suchtberatung,
- Schuldnerberatung,
- Arbeitsmedizin,
- Familienberatung,
- berufliche Wiedereingliederung.
Ein Mensch, der gleichzeitig arbeitslos, überschuldet, depressiv und suchtgefährdet ist, benötigt keine vier voneinander getrennten Behörden.
Er benötigt eine koordinierte Fallbegleitung.
- Maßnahme 5: Ein Fall – ein Ansprechpartner
Für Menschen in komplexen Transformationslagen sollte ein persönlicher Transformationslotse eingeführt werden.
Dieser koordiniert – mit Zustimmung des Betroffenen – die notwendigen Leistungen aus:
Arbeitsagentur – Jobcenter – Rentenversicherung – Krankenkasse – Kommune – Schuldnerberatung – Weiterbildung – Wohnungswesen.
Der Bürger muss nicht selbst herausfinden, welche Behörde für welches Teilproblem zuständig ist.
Dies ist kein Ausbau von Bürokratie, sondern deren Konzentration auf einen verantwortlichen Ansprechpartner. - Maßnahme 6: „Once Only“ und konsequenter Bürokratieabbau
Grundsatz:
Was der Staat bereits weiß, darf er vom Bürger nicht erneut verlangen.
Behörden müssen Daten – unter strengen Datenschutzvorgaben – interoperabel nutzen.
Die Digitalisierung darf nicht darin bestehen, dass der Bürger den Papierbogen nun als PDF herunterladen kann.
Ziel muss sein:
Der Staat organisiert seine Informationen so, dass der Bürger möglichst keinen Antrag stellen muss, wenn sein Anspruch bereits bekannt ist.
Gleichzeitig müssen Genehmigungs- und Förderverfahren radikal vereinfacht werden.
Die Devise lautet:
Starker Staat bei den Zielen – schlanker Staat bei den Verfahren. - Maßnahme 7: Unternehmensgründung und Mittelstand entbürokratisieren
Transformation benötigt nicht nur große Neuansiedlungen, sondern Menschen, die selbst wirtschaftliche Verantwortung übernehmen.
Deshalb sollen in Transformationsregionen „One Stop Shops“ entstehen für:
- Unternehmensgründungen,
- Betriebsübernahmen,
- Handwerksgründungen,
- Unternehmensnachfolge,
- Umnutzung ehemaliger Industrieflächen.
Ein Unternehmer sollte nicht zum Teilzeit-Verwaltungsfachmann werden müssen, um einen Betrieb zu gründen oder zu übernehmen.
Bürokratieabbau wird damit zu:
Wachstumspolitik + Beschäftigungspolitik + Vermögenspolitik.
- Maßnahme 8: Soziale Infrastruktur als kritische Infrastruktur
In schrumpfenden Regionen dürfen nicht zuerst jene Einrichtungen verschwinden, die soziale Bindung herstellen.
Bund und Länder sollten deshalb gezielt fördern:
- Vereine,
- Jugendhäuser,
- Bibliotheken,
- Volkshochschulen,
- Sportstätten,
- Nachbarschaftszentren,
- lokale Kultur- und Begegnungsräume.
Dies ist keine nostalgische Milieupolitik.
Soziales Kapital ist eine Voraussetzung für Krisenfestigkeit.
- Maßnahme 9: Transformationsmonitor Deutschland
Die Bundesregierung sollte jährlich für alle Regionen nicht nur BIP und Arbeitslosigkeit veröffentlichen, sondern:
Erwerbsbiografien – Einkommen – Vermögen – Wohneigentum – Überschuldung – psychische und chronische Erkrankungen – Sucht – Alleinerziehung – soziale Isolation – Abwanderung – Bildungserfolg der zweiten Generation – Vertrauen in Institutionen.
Damit ließe sich erstmals beurteilen, ob wirtschaftlicher Strukturwandel tatsächlich zu gesellschaftlichem Aufstieg führt. - Maßnahme 10: Modellregionen Ost und West
Die Maßnahmen sollten zunächst vier Jahre lang in mindestens vier unterschiedlichen Transformationsräumen erprobt werden:
Bremen/Bremerhaven – Ruhrgebiet – Saarland – eine ostdeutsche Transformationsregion.
Entscheidend ist dabei nicht die Höhe der ausgegebenen Fördermittel, sondern die Frage:
Wird ein Mensch nach einem Strukturbruch schneller wieder handlungsfähig?
Gemessen werden sollten deshalb auch:
- Zeit bis zur neuen Beschäftigung,
- Entwicklung des Einkommens,
- Entwicklung des Vermögens,
- psychische und körperliche Gesundheit,
- Familien- und Wohnstabilität,
- Verbleib bzw. Rückkehr in der Region,
- Zufriedenheit mit Behörden,
- Vertrauen in staatliche Institutionen.
- Schlussfolgerung
Die Bundesrepublik hat gelernt, wirtschaftlichen Strukturwandel zu bewältigen.
Sie hat weniger gut gelernt, dessen sozialen, gesundheitlichen und institutionellen Folgekosten zu erkennen.
Eine Region kann wirtschaftlich modernisiert werden und gleichzeitig sozial verlieren.
Eine Gesellschaft kann mehr Wertschöpfung erzeugen und gleichzeitig die Fähigkeit breiter Schichten schwächen, aus Arbeit Eigentum, Sicherheit und Aufstieg zu schaffen.
Und ein Staat kann immer mehr Leistungen anbieten und zugleich für den einzelnen Bürger schwerer zugänglich werden.
Die zentrale Aufgabe einer modernen Transformationspolitik besteht deshalb darin, vier Dinge gleichzeitig zu ermöglichen:
Arbeit.
Vermögen.
soziale Stabilität.
Handlungsfähigkeit.
Dabei darf Bürokratieabbau nicht als Rückzug des Staates missverstanden werden.
Im Gegenteil:
Ein leistungsfähiger Staat ist für Transformation unverzichtbar. Aber seine Leistungsfähigkeit bemisst sich nicht an der Zahl seiner Programme, Behörden und Vorschriften, sondern daran, wie schnell und zuverlässig er Menschen in schwierigen Lebenslagen wieder Handlungsmöglichkeiten verschafft.
Die entscheidende politische Zielgröße lautet daher nicht:
„Was tut der Staat für den Bürger?“
sondern:
„Wie schnell versetzt der Staat den Bürger wieder in die Lage, sein Leben selbst zu gestalten?“
Dies ist die gemeinsame Lehre aus den unterschiedlichen ost- und westdeutschen Transformationserfahrungen.
Der Osten und der Westen brauchen dabei keine identische Politik. Aber sie benötigen eine gemeinsame Anerkennung dessen, was Strukturwandel mit Menschen machen kann:
Transformation gelingt nicht dort, wo der Staat möglichst viel für die Menschen tut. Sie gelingt dort, wo der Staat Menschen möglichst schnell wieder in die Lage versetzt, selbst etwas tun zu können.